摘要

氢能作为一种清洁能源和可再生能源，是实现“双碳”目标的重要选项。长期以来，氢气被归类为危险化学品，单一的法律属性使氢能产业发展的道路上困难重重。实践中，支持将氢气按照能源管理而非危险化学品管理的呼声越来越高，然而现实却是既有“激进派”的呼吁，也有“保守派”的谨慎。重新识别氢的法律属性需要结合氢能“顶层设计”，把握国家对氢能的定位。《氢能产业发展中长期规划（2021-2035 年）》将氢能上升到国家能源战略定位，为氢的法律属性认定指明了方向。今后应当以《能源法》立法为契机，加快氢能正式成为我国法定的能源种类，逐渐改变其单一危化品法律身份。

关键词

“双碳”目标；氢能；危险化学品；法律属性

前言

当今世界，随着社会的不断发展，人类活动对气候环境的影响愈发明显，传统化石能源引起的全球气候变化问题成为了人类面临的重大全球性挑战，引发了国际社会的广泛关注。为应对全球气候变化，2020年9月，在联合国第七十五届大会上，中国国家主席郑重宣布，中国将“采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于 2030 年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。

实现“双碳”目标，主要任务之一是需要寻找传统能源的替代品。在众多能源中，氢能 作为清洁能源和可再生能源高效利用的重要载体，可以引导交通运输、工业和建筑业等终端用能部门实现深度脱碳，实现绿色低碳发展，这一优势使得氢能在众多清洁能源以及可再生能源中具有很强的竞争力，是实现“双碳”目标的重要选项。

氢能发展离不开制度的促动，尤其是法律制度的支撑，其中氢的法律属性是目前氢能法律制度构建和完善面临的首要问题。长期以来，氢气归类为危险化学品，突出了氢能开发利用过程中的安全性，具有一定的合理性，但是“双碳”目标之下氢的法律属性识别也存在一些问题，其能源法律属性没有被充分地挖掘以及确认，影响甚至阻碍了氢能法律制度的建设和完善，无法为氢能未来的发展构建具有时代性的法治环境。为此，如今有必要从氢的法律属性这个根本问题切入，重新思考氢能的法律地位。

下文首先阐述氢的法律属性现状，并指出我国将氢认定为危险化学品面临的主要问题，接着介绍实践中各方关于氢气的管理方式引发的争议，也即究竟应当将氢气作为能源管理还是危化品管理，然后根据《氢能产业发展中长期规划（2021-2035年）》分析氢的法律属性，最终得出应当认定氢的能源法律属性的结论。

1 氢的法律属性现状

“法律”一词有狭义和广义之分。狭义的法律仅指全国人大及其常委会制定的法律；广义的法律则泛指法律的整体，除了狭义的法律之外，还包括行政法规、部门规章、地方性法规等其他具有规范性的文件。目前，我国尚未出台专门立法，氢能产业主要采用政策驱动式的规制模式，其中，以国家层面的产业规划政策和地方层面的指导政策为主，从这个意义上来讲，本文接下来讨论的氢的法律属性中的“法律”一词，泛指广义上法律。

1.1 氢的危险化学品法律属性

氢的法律属性是一个前提性、基础性问题，因为它不仅关系到氢能拥有怎样的合法性身份，实际上，更已经成为了实践中相关部门规范氢能产业活动的指导理念和理论基础，深刻影响了氢能发展。

在我国，长期以来氢被归类为危险化学品。危险化学品是指具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质，对人体、设施、环境具有危害的剧毒危险化学品和其他化学品。2011年，国家安全生产监督管理总局公布了《首批重点监管的危险化学品名录》，“氢”是全部列出的60种首批重点监管的危险化学品里的第8种，别名“氢气”。2015年，国家安全监管总局等10个部门联合发布的《危险化学品名录（2015版）》里氢是1648号危险化学品，CAS号1333-74-0，属于2.1类易燃气体。此外，2009年颁布并于2018年修改的国家强制性标准《危险化学品重大危险源辨识》GB18218-2009 和 GB18218-2018 中，氢气也分别作为13号和51号危险化学品被明确列入危险源监管范围。

安全是法的基本价值，没有安全，其他价值就不可能实现。总之，为了防止氢能开发利用过程中不当使用而引发的安全风险，我国将氢定义为危险化学品，对其施以严格的管控措施。

1.2 氢的危险化学品法律属性面临的主要问题

我国将氢的法律属性界定为危险化学品，体现了立法者在过去时代背景下的价值选择和利益权衡,然而法律是对过去经验的总结，具有滞后性，其往往无法预测未来的发展趋势。如今，随着社会的发展进步，氢能已经被视为未来主要能源，其单一的危化品法律属性逐渐无法适应氢能未来的发展趋势，使氢能产业发展的道路上困难重重。

1.2.1 无法为氢能投资提供稳定可预期的制度环境

近些年，我国氢能产业正处于快速发展阶段，中央及地方出台的各种鼓励氢能源发展政策频率非常密集，而且支持力度在不断加大。在国家层面，2019年3月我国首次将氢能写入《政府工作报告》，明确支持“推动加氢等基础设施建设”。2019年11月，国家统计局首次将氢气与煤炭、天然气、原油、电力、生物燃料等一起纳入下一年度的《能源统计报表制度》。2020 年 4 月，国家能源局公布的《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》首次将氢能定义为新能源，将其纳入能源的种类。在地方层面，全国共有30个省份、158个城市在其“十四五”规划中提及氢能发展，20 多个省份发布的氢能规划和指导意见共计 200 多份。在中央和地方纷纷出台各种激励政策为氢能发展提供正向扶持的同时，作为氢能法律制度构建的底层逻辑，按理说其法律属性也理应与上述政策的精神相契合，为氢能产业发展提供足够的确定性与制度激励，然而现有的制度安排却无法向全社会传达这种应有之义。我国将氢定义为危化品，过分突出了氢的危险化学品法律属性，淡化其能源的属性，如此单一的制度设计无法充分地与国家发展氢能的政策精神相契合，不利于为氢能投资营造稳定可预期的制度环境。换言之，全国上下发展氢能源的口号喊得响彻天，氢作为能源的地位却至今没有得到法律承认，难免会使人感觉政府出台的上述政策更像是一种临时性的安排，如今的“氢能热”也许不知道哪天会突然遇冷。

1.2.2 局限了民众对氢能的认识

人们对于事物的认识，往往都需要经历一个由简到繁，由抽象到具体的过程。早在16世纪人类就已经发现了氢，并将它作为元素周期表中的第一个元素。19世纪初，第一台氢动力发动机开始工作。1937年，兴登堡号飞艇空难事件让人们意识到氢这种燃料不安全。如今，随着科学技术的进步，人类对于氢的理化特性的认知和安全利用技术的掌握都已经取得了长足进步。与此同时，全球氢能全产业链关键核心技术也逐渐趋于成熟，氢能的安全性拥有了基本的保障。但是，由于氢作为能源的使用时间较短，相比石油、天然气等其他家喻户晓的能源品种，氢能尚未取得民众的信任，很多民众还存在“谈氢色变”的思想。有人认为，氢气具有易燃易爆特性，加氢站建在居民区会对公共安全产生极大的威胁，甚至还有人把燃料电池汽车称为“行走的氢弹”。人们对氢能认识的局限，很大程度上是因为氢在我国只拥有危险化学品合法身份。在现有法律制度中，囿于氢的危险化学品身份，各项制度更多侧重于对氢能采取严格管理和限制措施，而忽视了其作为能源的利用价值以及实现“双碳”目标的重要作用，对氢能源的宣传力度不到位。名不顺则言不顺，言不顺则事不成。单一的危化品法律属性遮蔽了氢作为能源的属性和价值，同时也加深了人们对氢能的偏见。

1.2.3 阻碍了氢能产业发展

氢能产业发展不仅需要行业自身努力，高质量的制度设计亦是重要的推动力。实践中，氢能产业目前面临着氢能制取地点受限、氢能运储困难、加氢站审批周期长、氢能应用场景受限等诸多难题。

事实上，造成上述难题的深层次原因在于，在我国现行法律体系下氢是一种危险化学品。笔者通过调研得知，很多能源企业在东北、新疆、内蒙古、甘肃等地有很多的风电厂或光电厂，具有制氢的意愿和能力，可是受制于国家对于危险化学品特殊监管要求，只允许针对小规模制氢开展探索，大规模的制氢活动只能在化学工业园区进行，这导致企业不能在光电厂或风电厂附近放置制氢设备，无法充分地发挥自身的资源禀赋优势实现就地制氢，只能“望氢兴叹”。此外，成本高也是全球氢能产业面临的共同性难题。以加氢站这一基础设施建设为例，目前国内固定式加氢站的投资成本约为1 500万~2 000万元人民币，要远高于加油站的投资成本，而这些成本中有很大一部分都是非技术成本，其中包括土地成本、时间成本、管理成本等，付出大量“额外”成本的背后都无处不体现出我国对于氢这种危险化学品监管更为严格的要求。总而言之，我国将氢认定为危化品，无形之中为氢的能源化利用之路设置了重重障碍，使氢能在生产、储存、运输、使用等各个环节都受到诸多限制，直接或间接地阻碍了氢能产业发展。

马克思政治经济学原理指出：“经济基础决定上层建筑，上层建筑又反作用于经济基础。”法律作为一个社会形态的上层建筑是为适应特定经济基础的需要而制定的，当经济基础已经发生变化，法律也应当及时地作出回应，重新调整此前预设的价值选择和利益天平。作为21世纪最具发展潜力的清洁能源，氢能已经成为我国加快能源转型升级、培育经济新增长点的重要战略选择以及助力实现“双碳”目标的重要选项，可是当前氢的法律属性不仅无法对社会实践作出积极回应，而且已然成为氢能发展道路上的羁绊，引发了实践的争议。

2 氢的“危化品”摘帽之争

当前，全球氢能产业发展迅速，前景广阔。与此同时，越来越多的人也注意到了我国将氢气按照危化品管理而引发的种种问题，提出将氢气作为能源管理而非危化品管理的呼声也越来越高。然而现实却是，既有“激进派”的呼吁，也有“保守派”的谨慎，双方对此争议较大，莫衷一是。

2.1 氢的管理方式争议

“激进派”认为，将氢气作为能源管理将为氢能发展减少很多障碍，消除作为危化品管理时面临的不必要安全管理成本，打消社会上对于氢能应用的安全疑虑，推动产业更快发展。首先，从技术掌握情况来看，氢气在其制取、储存和运输技术和管理层面已经较为成熟，符合能源管理的要求。其次，从降低成本方面考虑，将氢气作为危险品进行管理，极大地影响了产业链的经济性，制约产业发展。能源管理下的氢能源从准入壁垒到生产、储运和供销体系上都会发生巨大的变化，有助于成本的大幅降低。再次，从提升人们对氢能的认知角度分析，氢气与天然气、燃油是一样的，同为“能源载体”。最后，氢能是未来能源转型发展的方向，将氢气按照能源管理也将是时代进步之大势所趋。

“保守派”提出，我国在储氢加氢等设备制造方面还与国际水平有较大差距，相应的检测能力和检测仪器制造能力都不具备，如果把氢气从危化品名录中取出，会带来管理上的漏洞，在应用中面临安全风险。一些学者强调，氢气是一种非常活跃的气体，从某种程度上来看，比天然气危险。此外，氢能产业发展仍处于市场化初期，大规模制氢的技术路线并不明确、经济性也不足，总体而言，氢还不具备定义为能源的条件。

2.2 当务之急解决氢的法律属性问题

危化品抑或新能源？对于氢气管理方式的争议，“激进派”更多从有利于氢能产业发展的角度，认为将氢气按照危化品管理已经成为了氢能产业发展的桎梏，应当及时转变氢气的管理方式，支持将氢气按照能源管理，这种观点具有一定的说服力。可是“保守派”的担忧也并非多虑，发展氢能绝不能以牺牲安全为代价，特别是当这一领域还存在很多未知和不确定因素时，有关部门在监管方面对其保持高度的警惕也是非常有必要的。将氢气继续按照危化品管理既符合当前我国氢能产业处于初级阶段的发展实情，又可以有效地防范安全事故，是当前环境下最明智的选择。

笔者认为，转变氢气的管理方式需要一个科学、渐进的过程，不能一蹴而就，当务之急是先解决氢的法律属性问题。我国氢气的管理方式根本上仍受其法律属性影响，后者决定了事物规制的底层逻辑和基本思路，为现实中氢气的危险化学品监管方式提供了法律依据，所以人们对于氢气管理方式的争论，本质上仍需回归到其法律属性讨论范畴。只有科学识别氢的法律属性，才能使氢彻底摘掉危险化学品之帽，让氢能从法律的“灰色地带”中正式走出来。

3 以《氢能产业发展中长期规划（2021-2035年）》为依据分析氢的法律属性

2022 年 3 月 23 日，国家发改委和国家能源局联合发布了《 氢能产业发展中长期规划（2021-2035年）》（以下简称《规划》）。作为氢能的顶层设计，《规划》明确了氢能的国家能源战略定位，为识别氢的法律属性提供了重要参考。

3.1 以《规划》为依据分析氢的法律属性的合理性

重新界定氢的法律属性是从底层架构上重新考量氢的规范理念和方法，不仅影响氢能产业未来发展的整体态势，还会涉及氢能多领域多行业主体复杂的利益问题，必须慎之又慎。

在目前出台的氢能各类型政策和规划中，一般性政策和规划的立足点往往在于某一特定领域的社会关系，只聚焦于局部关系的调整，而不能从氢能发展的整体视角出发，维护全社会的共同利益，格局不够高，难以担此重任。不宁唯是，目前氢能一般性政策和规划数量繁多、形式复杂，内容不协调、不统一等问题也愈发严重，所以其无法成为识别氢的法律属性的圭臬。

与一般性政策不同，《规划》从国家和社会整体利益出发，在科学分析我国氢能产业面临的国内外形势基础上，对我国氢能产业发展进行了顶层设计和系统部署，不仅明确了氢能的战略定位、总体要求，还提出了构建氢能创新体系、推进氢能基础设施建设、推进氢能多元化示范应用、完善政策和制度保障体系、组织实施等多方面具体任务以及氢能各阶段的发展目标。总之，《规划》作为氢能顶层设计，相当于氢能产业领域的“宪法”，对于界定氢的法律属性具有重要意义。

3.2 《氢能产业发展中长期规划（2021-2035 年）》对氢能的定位

《规划》指出，“氢能是未来国家能源体系的重要组成部分”，为识别氢的法律属性指明了方向。能源即为能量的来源，意指能够提供某种形式的能量物质。

目前，人类利用的能源形式包括了煤炭、石油、天然气、水电、核电、风电、光电（光伏发电和光热发电）、地热、生物质能和海洋能等。氢能和电一样，是一种二次能源，能够通过对一次能源进行加工制取并借助其他方式储存，是一种重要的能源载体，对于“双碳”目标下我国的能源供给体系转型将会产生重要的作用。除此之外，相比煤炭、石油等传统化石能源，氢能在燃烧后能够释放出更大的能量，在大多数能源应用场景中的利用效率也会优于传统能源，是“双碳”目标下传统能源优质的替代品。

随着氢能产业在全球逐渐兴起，美国、日本、韩国、欧盟等很多发达国家和地区都将氢能上升至能源战略高度。如今，我国也正式通过《规划》将氢能上升至国家能源战略地位，表明了国家对于氢能源的积极态度。

4 氢的能源法律属性正当性

法律只是一种手段，而非最终目的，法的主要目的之一是为了推动社会实践，努力实现人类自由。认定氢的能源法律属性，就是为了更好地推动社会进步，使这一新能源能够改变以往我们“落后”的生活方式，造福整个社会乃至全人类。

1）认定氢的能源法律属性，有利于消除民众对氢能认知的局限，提升氢能产品的市场接受度人们对于事物的认知水平会在相当程度上影响对该事物的接受度。

长期以来，氢能被定位为危险化学品，人们更多关注其危险化学品属性，对其能源属性认识不足，进而影响了氢能产品的市场推广。事实上，氢能是一把双刃剑，人们在面临着因易燃、易爆、易扩散等先天理化特性以及后天开发应用过程中不当使用可能引发的安全风险的同时，也可以享受氢能带来的绿色清洁、低碳环保、生活便利、经济增长等福祉。

在欧美等发达国家，汽油、柴油属于危险化学品，但是并不妨碍它们具有能源属性和身份。日常在工厂里生产的时候，汽油、柴油需要按照危化品的方式管理；进入加油站后，就能按照能源进行管理。由此观之，无论危化品还是新能源都是氢能的自身特性，应当辩证地看待两者之间的关系，不可偏重其一。认定氢的能源法律属性是从根本上改变氢能单一的危险化学品定位，使人们既能够意识到氢作为能源蕴藏的潜在价值，同时也时刻谨记氢能开发利用过程中可能带来的安全风险，这有利于消除民众对氢能的刻板印象，提高氢能产品的市场接受度。

2）认定氢的能源法律属性，有利于转变氢能的监管方式，为氢能纳入能源监管体系奠定基础。

根据前述得知，我国对于氢能的监管主要是参照危险化学品监管的整体思路和内容框架进行的，这样的监管方式导致氢能在生产、储存、运输、应用等各个环节都受到很大程度的限制。有观点认为，氢能产业发展最大的瓶颈不是技术，而是相关法律法规和规章将氢定性为“危险化学品”，而非“能源”。认定氢的能源法律属性，有利于消除这一制度性瓶颈，转变氢能危险化学品的监管理念和监管模式，使未来氢在能源利用时能够参照能源管理。

目前，全国一些地方已经开始探索加氢站参照燃气管理的新模式，氢能开始逐渐从危险化学品监管束缚中脱离出来。《上海市燃料电池汽车加氢站建设运营管理办法》参照了《上海市燃气管理条例》的相关规定，明确“加氢站经营企业应当依法取得燃气经营许可证”“加氢站经营企业设立的加氢站应当依法取得燃气供气点许可证”。近日发布的《郑州市汽车加氢站管理办法（征求意见稿）》同样规定“从事汽车加氢站经营的企业，须依法取得燃气经营许可证”而非“危化品经营许可证”。

3）认定氢的能源法律属性，有利于为氢能产业发展营造更具激励性的制度环境，促进氢能产业高质量发展。

近些年，我国氢能产业布局已经初具规模，全产业链规模以上工业企业已经超过300家，但是总体来看，氢能产业质量与国际先进水平相比还存在较大差距。除了产业自身因素外，现有制度安排无法提供稳定的政策制度环境，也是影响氢能产业高质量发展的重要原因之一。认定氢的能源法律属性，一方面，使氢能从此甩掉“危险化学品”包袱，有利于化解氢能产业发展面临的各种政策和法规限制，为氢能产业发展提供稳定、宽松的制度环境。另一方面，给予氢能产业更广阔发展空间和更多的试错机会，激励产业在实践中不断地发现问题、解决问题，经过较长时间不断地探索和改进，逐渐走向成熟。

总而言之，认定氢的能源法律属性，是从根本上为氢能源开发利用之路扫除障碍，有利于完善氢能产业发展制度政策环境，推动氢能产业高质量发展。

4）认定氢的能源法律属性，有利于实现“双碳”目标。

面对实现碳达峰、碳中和目标这一紧迫而又艰巨的任务，总书记曾强调：“要把促进新能源和清洁能源发展放在更加突出的位置，要加快发展有规模有效益的氢能等新能源。”由此可见，发展氢能源将对实现“双碳”目标具有重要的现实意义。一方面，“双碳”目标的实现需要寻找一种清洁、零排放、高热量的新能源作为传统能源的替代品，实现未来经济发展全方位深度脱碳。另一方面，助力“双碳”目标实现，氢能具有多重优势。在 2022 年的北京冬奥会上，人类历史上第一次大规模用氢燃料电池汽车为重大赛事提供保障，共计1200辆各类燃料电池汽车运行将近一个月，降低CO2排放大约 2700 t，有效地证明了氢能对于降低CO2排放的重要作用。认定氢的能源属性是运用法治手段为氢能源正名，不仅体现出国家对于氢能源的空前重视度，更代表着国家实现“双碳”目标的决心和毅力。

综上所述，认定氢的能源法律属性，无论是对于氢能产业发展还是“双碳”目标实现，都能产生积极且深远的影响。今后应当以《能源法》立法为契机，加快氢能正式在法律上成为我国能源种类，彻底甩掉“危险化学品”包袱。

5 结语

氢能作为一种重要的可再生能源和清洁能源，具有低碳、环保、高效等优势，是实现“双碳”目标的重要途径，也是我国未来能源战略的重要环节。然而，由于我国没有确认氢的能源法律属性，实践中氢一直被当作危险化学品进行管理，单一的危化品法律属性无法为氢能产业发展提供稳定可以预期的制度环境，局限了人们对氢能的认识，阻碍氢能产业的发展。

认定氢的能源法律属性这不仅关乎未来我国氢能产业发展方向，对于“双碳”目标能否如期实现也将产生重要的影响。此外，就氢能制度构建的时序而言，在氢能产业链重点领域中的核心技术还有待突破，氢能大规模市场化推进还有待进一步发展的情况下，不要过分担忧氢能“无法可依”带来的负面影响而急于立法。立法如果操之过急，所立之法很可能只会起到缰绳的作用，不仅无法积极推动氢能发展，甚至还会导致原有社会关系混乱，陷入立法桎梏。应当采取过渡性的规制策略，先从宏观层面认定氢的能源法律属性，为今后氢能微观层面的制度构建和完善留足缓冲的余地。

作者

张宏宇，中央财经大学法学院

屈晨雪，内蒙古大学法学院

张书宁，上海大学法学院